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          設為首頁 | 加入收藏 | TAG標簽 | 網站地圖 現代商業雜志社-國內統一刊號:CN11-5392/F,國際標準刊號:ISSN1673-5889,全國中文流通經濟類核心期刊
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          山東省特色小鎮運行模式與機制政策創新研究

          2020-03-25 18:09 來源:www.wldl.net.cn 發布:現代商業 閱讀:

          劉璇 張苗 賈繼鳴 山東師范大學商學院

          基金項目:國家級大學生創新訓練計劃項目“特色小鎮建設對當地農民福利影響研究”(項目編號:201810445138);教育部人文社科青年基金項目“空間異質性視角下我國土地利用碳排放效應與調控路徑研究”(項目編號:18YJCZH241);山東省自然科學基金“經濟生態雙重約束下城市土地利用碳排放的效率測度與調控機制研究—以新舊動能轉換先行區濟青煙為例”(項目編號:ZR2019BG002)。

          摘要:作為鄉村振興和新型城鎮化的重要載體,特色小鎮培育必須堅持以產業發展為核心,以可持續發展為主線,以促進城鄉一體化、推動經濟社會轉型升級為目標,積極探索政府引導與企業主體聯動推進的運行機制。搜集整理山東省特色小鎮的創建工作資料,分別從發展現狀、運行模式、機制政策等方面進行了深度解讀,在此基礎上提出產業聚集、機制運作、協調發展的可行性路徑,期冀為特色小鎮高質量發展提供信息支持。

          關鍵詞:鄉村振興;特色小鎮;運行模式;機制創新;山東省

           

          20181月,《山東新舊動能轉換綜合試驗區建設總體方案》獲批,其在創新城鄉融合發展機制中提出“建設一批以產業為依托的特色小鎮,引導農業人口就地就近轉移”,如何高質量建設特色鮮明、產業強勁的小鎮成為山東城鄉一體化發展的核心問題之一。在此背景下,山東省高度重視和切實保障特色小鎮健康發展,著力探索可行、高效的特色小鎮運行模式和機制政策體系,助力城鄉聯動協調發展。因此,總結提煉山東省在特色小鎮運行模式、機制政策等方面的可復制性經驗,有利于為鄉村振興和新型城鎮化建設提供科學依據,為全國特色小鎮高質量發展提供信息支持。

          一、山東特色小鎮發展現狀

          20169月,《山東省創建特色小鎮實施方案》頒布,隨后山東密集出臺政策從目標定位、創建程序、扶持政策、領導機制等全方位多層次支持特色小鎮發展。2016年底,山東在“百鎮建設示范行動”基礎上,啟動全省小城鎮“1310”示范提升工程,特色小鎮建設由研究謀劃階段全面轉入推進落實階段。截止到2018年底,山東共著手創建10個省級新生小城市試點、30個省級重點示范鎮、22個國家級特色小鎮和109個省級特色小鎮,構成全省特色小(城)鎮層級明確、布局合理的發展體系,建設規模全國領先、勢頭強勁。

          在特色小鎮建設過程中,山東省著眼地域特色資源的深度挖掘,差異化定位特色小鎮發展方向,形成了工業發展型、歷史文化型、旅游發展型、農業服務型和商貿流通型等[1]多元化錯位發展類型;著力內因提升和外力整合,在引導小鎮特色產業鏈開發與構建的基礎上,強化用地、財政、金融、人才等方面的政策扶持,通過“極化效應”對周邊村寨的資源要素進行吸納和聚集,倒逼特色小鎮“增長極”顯現[2],實現小鎮大集聚、小鎮大產業、小鎮大帶動。

          二、山東特色小鎮運行模式

          (一)開發模式

          特色小鎮的開發架構主要包括產業鏈整合架構、旅游目的地發展架構和新型城鎮化發展架構[3]。山東省在培育特色小鎮過程中,遵循“特色產業+N”的復合產業模式,對于工業發展型和農業服務型等小鎮,依托現有產業基礎和資源優勢,集聚高端要素,培育壯大產業集群,通過產業鏈相加、價值鏈相乘、供應鏈相通,帶動產業結構、質量品牌、創新能力、智能制造的全面提升,建設特色鮮明、技術高端、鏈條健全的產業集聚區;對于歷史文化型和自然風光型旅游小鎮,尊重并保護獨特歷史積淀和地域景觀,通過創意和再生設計等路徑發展文創等周邊產品,對小鎮的自然、人文及產業資源進行盤活整合、價值重塑,最終形成以特色主導產業為核心,自然資源、產業資源、人文資源融合驅動的全價值鏈產業體系,實現小鎮文化傳承與經濟發展有機結合。

          特色產業的聚集吸納了大批農村閑置勞動力,為農業人口就地就近城鎮化提供了可行路徑,同時泛旅游產業的發展促使多樣化的消費結構聚集,農村基礎設施和公共服務短板逐漸補齊。在就地城鎮化、鎮村一體化、鄉村特色化的契機下,山東省特色小鎮加快人口集中、產業集聚、功能集成和要素集約,從而推動城鎮化和旅游目的地架構的完善。

          (二)運營模式

          遵循“政府引導、企業主體、市場化運作”的指導思想[4],山東特色小鎮大多推行“新城指揮部+經區管委+鎮政府+城投公司”的運營模式。其中,新城指揮部主要指特色小鎮建設工作專項領導小組或推進辦公室,其和經區管委一道,負責規劃定位、土地開發及基礎設施、公共服務設施建設等整體規劃和統籌協調工作,研究落實特色小鎮培育發展的有關政策措施,強化資金、土地、人才等政策支持;定期聽取建設培育情況,協調解決有關全局性、方向性的重要事項,加強對相關工作的指導和評估,對小鎮建設及運營提供全方位的支持。

          鎮政府及其職能部門嚴格執行特色小鎮建設有關規定,做好征地拆遷和項目服務保障工作,積極探索PPP等融資模式,支持社會資本進入基礎設施、公用設施和大項目建設,并積極為開發企業及入駐企業爭取稅收、技術技改、科技創新等優惠政策,建立良好的招商引資環境。同時建立職責清晰、反饋及時、解決迅速、監督有力的管理平臺,宏觀把控企業的建設運營。

          以城投公司為代表的經營投資有限公司是小鎮運營的主體,其負責嚴格按照實施方案進行投資建設,做好項目融資、一級土地開發、二級房產開發、產業項目開發及后續經營管理和法務工作等,依靠市場抓運營、瞄準市場抓項目、緊盯項目抓落地,精算經濟賬,厘清社會賬,在特色小鎮的打造中主動作為以撬動經濟發展、吸納閑置勞動力、帶動民生改善等。最終政府和企業形成分工明確、齊抓共管、上下聯動的工作局面以推動實現精確、快速、高效的特色小鎮管理。

          三、山東特色小鎮機制政策創新

          (一)行政改革

          在特色小鎮培育過程中,為避免出現權責界定模糊、行政效率低下、協調督促不力等問題,山東省以深化“放管服”推進政府改革縱深發展。

          特色小鎮所在上級縣(市、區)政府將部分行政審批權利或經濟社會管理權限下放到鎮,落實“擴權強鎮”政策,編制鎮行政權力清單和責任清單,列出詳細的推進計劃和目標要求,定期考核管理,力求工作取得實效。鎮成立社區服務中心或便民服務點,推動服務下沉,零距離方便群眾辦事,通過優化辦事流程、精簡規范審批要件和材料,實現優質高效的“一站式服務”。在權力下放的同時,上級政府也對鎮政府進行市場監管和社會監督,定期聽取小鎮工作匯報,確保鎮級單位高效不亂為,到位不越位,上下聯動為營造一個宜居宜業的小鎮培育環境。

          (二)要素扶持

          政策支撐體系是特色小鎮建設的必要條件[5]。為保障特色小鎮高質量運營,山東從用地、財政、金融、人才四個方面出臺利好措施以支持其發展。在用地方面,特色小鎮建設用地包含在城鎮建設用地擴展邊界內,并為其安排一定比例新增建設用地指標;在財政方面,山東省協調城鎮化建設等資金,2016年撥付1.1億元專項啟動資金,支持特色小鎮創建基礎工作,2017年再撥款1.1億元,支持相關地區進行設施建設及產業發展等;在金融方面,引導金融機構加大對特色小鎮的信貸支持力度,探索產業基金、股權眾籌、PPP等融資渠道,支持社會資本參與小鎮運作;在人才方面,落實扶持創新創業政策,吸引、支持泰山學者、泰山產業領軍人才等投入特色小鎮創建,引領特色產業轉型發展。

          在省級統籌推動基礎上,各地相繼發布細化措施促進特色小鎮落地運營。例如青島通過設立50億元的小鎮發展基金,與農發行、國開行等簽訂的意向性融資,鼓勵運用PPP模式推動社會資本參與,分別給予國家級和市級科技企業孵化器200萬元和100萬元的補助等一系列舉措加碼支持特色小鎮發展。在新發展理念統籌指導下,山東各地小鎮建設全面展開,努力成為區域經濟新的增長極。

          (三)考核評估

          特色小鎮培育之初,山東省出臺了《特色小鎮創建標準指標體系》,從規劃設計、建設進度、功能配置、產業發展、創新能力、生態環境、人才發展和綜合效益8個方面選取22項指標明確了特色小鎮評選標準。為確保小鎮高效、可持續發展,山東省將培育期間的評估和考核工作常態化,將滾動式考核貫穿始終,形成了“市級高度抓落實、第三方客觀抓評估、特色辦法抓管理”的綜合考核體系,第三方評價機構每年評價1次,將評價結果作為用地指標、財政資金等獎補政策的重要依據。對特色鮮明、產業突出、發展勢頭良好的小鎮加強指導,釋放政策紅利,助力小鎮提檔升級、拓展建設、拓深發展。反之,若第一年未達到規劃建設投資目標,小鎮將被黃牌警告;若連續2年則取消其創建資格。以此建立符合山東實際的特色小鎮績效考核評估機制,激勵特色小鎮培育工作高效運行。

          四、山東特色小鎮可復制性經驗

          目前,山東省特色小鎮建設工作卓有成效,培育了一批模式先進、成效突出、經驗普適的特色小鎮。通過總結提煉山東省在小鎮開發運營模式、機制政策創新等方面的理論成果,可以建立典型引路機制,為全國特色小鎮建設提供經驗借鑒。目前,山東省在特色小鎮培育過程中主要有以下幾點可復制性經驗:

          第一,聚焦產業聚合能力,夯實小鎮發展基礎。集聚人才、技術、信息、數據等高端要素,完善“1+N”產業體系,依托地域優勢推廣特色產業,差別化配置資源,重點引入龍頭企業、產業鏈條短板企業,推動主導產業優化升級、集聚發展,促進產城融合。同時發展依托當地獨特歷史文化及景觀資源發展文創項目以及多元化旅游項目,形成彰顯世界眼光、國內一流、山東格局、地域特色的全價值產業鏈體系。

          第二,聚焦機制運作效率,成立專班全方位推進。遵循精干、高效、專業的原則,成立專門機構服務小鎮建設,通過優化資源配置、健全工作機制、深化“放管服”改革等提高小鎮行政機制運作效率,高效推動政策研究、資源整合、項目組合、產業融合、宣傳推介等具體工作。舉全鎮之力、聚全鎮之智為特色小鎮培育工作營造優質軟環境。

          第三,聚焦協調發展水平,助力城鄉一體化發展。特色小鎮建設在推進以特色優勢產業為主導的園區建設的同時,也要堅持以群眾需求為著力點,以改善民生為落腳點,優化社區服務。通過健全城市規劃、完善基礎設施、精細城市管理,進一步實現城鄉聯動發展;通過完善就近就業、社會養老、教育醫療、棚改舊改等途徑提升公共服務水平;通過景觀升級、環境綜合整治等措施建設宜居環境。統籌推進“五位一體”,增加勞動力粘性,不斷提高鎮區人口和產業的聚集能力,將特色小鎮作為城鄉聯動發展的重要抓手,助力鄉村振興和新型城鎮化建設。

          參考文獻:

          [1] 中華人民共和國住房和城鄉建設部村鎮建設司.關于做好2016年特色小鎮推薦工作的通知[Z].2016-08-03.

          [2] 朱寶莉,劉曉鷹.全域旅游視域下民族特色小鎮發展策略研究[J].農業經濟,2019(03).

          [3] 吳江.旅游型特色體育小鎮建設規劃與運營管理[J].社會科學家,2018(05).

          [4] 周魯耀,周功滿.從開發區到特色小鎮:區域開發模式的新變化[J].城市發展研究,2017,24(01).

          [5] 齊拴祿,楊昆.河北省特色小鎮創建與運營模式研究[J].經濟論壇,2018(01).

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