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          地方政府融資平臺風險分析與改革轉型探究

          2020-05-03 19:54 來源:www.wldl.net.cn 發布:現代商業 閱讀:

          馬潔 青島市即墨區城市旅游開發投資有限公司

          摘要:目前來看,我國地方政府債務的各項指標都還沒有超出標準參考值范圍,風險可以得到有效的控制,但國家針對可能出現的風險已經開始了規劃和籌謀。近幾年,我國中央政府出臺了許多相關的政策,針對地方政府融資平臺風險進行了詳細的分析和相應的轉型,地方政府已經不可以再設置融資平臺,并將政府對平臺的償債義務剝離,采用公共服務領域推廣PPP的模式代替原本的平臺融資功能。但實際上改革轉型發展的并不順利,許多問題難以規避,為解決這些問題需要采取有效的對策,本文就此進行了相關的闡述和分析。

          關鍵詞:地方政府;融資平臺;風險分析

          目前,我國亟需實現地方政府融資平臺的改革轉型,其不僅可以對可能出現的財政金融風險進行防范和化解,也可以確保經濟的安全,進而保障社會穩定。我國目前實行的是市場經濟,其演化自計劃經濟,在市場化改革方面,我國仍舊缺少相關的經驗。在城鎮化不斷推進的背景下,政府對資金的需求在逐年攀升,改革初期采用的法律法規、政策方案已經逐漸無法適應現代市場的需求,地方政府所在經濟機構缺少市場運營經驗且部分項目存在資金匱乏的問題,為了解決這些問題,地方政府融資平臺應運而生。地方政府融資平臺具有變通性、非規范性的特點,雖然帶來了很多好處,但也存在諸多問題和風險。為了控制風險,需要健全地方政府性債務風險應急處置工作機制,切實做好風險的防范工作,執行相關的化解預案,從而確保我國經濟的穩定發展。

          一、地方政府容融資平臺存在的主要問題

          (一)運營管理不規范

          通常,地方政府是融資平臺建設的主導者,但政府和企業之間分化不清,沒有明確的責任主體和權責階段,進而容易出現各類風險。在融資平臺最初的設計中,其核心就是借款、用款、管理、還債一體化,無法完全實現政府和企業間的獨立分離。不僅如此,平臺的管理者普遍由政府人員擔任,甚至由一些地方官員兼任,雖然其有一定的管理能力,但缺少公司運營經驗,進而導致所有權和經營權無法分離[1]。在實際運營的過程中,仍舊存在監管不足、環節銜接不當的問題。一些經營者為了提升短期政績,會盲目擴大資金規模,不會考慮還款能力。

          (二)變現能力不足

          地方政府會在平臺中注入土地、特許經營權等資產,以此保障平臺的運作。但是,土地、房地等固定資產都缺少變現能力,無法與貨幣、應收票據等速動資產進行比較。從平臺投資結果的方面來看,公益性項目所占居多,進而累積了大量的固定資產,變現能力也隨之下降。如道路、公園、科研設施等等。

          (三)債務負擔過重

          許多地方政府為了促進經濟的發展,往往會進行大規模的稱取建設和規劃,其需要大量的啟動資金。但實際上,許多地方政府的財政狀況都無法支撐大規模的建設,政府本身缺乏舉債權限,也沒有規范的渠道,隨之融資平臺營運而生,并在一定程度上解決的融資問題[2]。但由于其缺少監督,經常會出現債務規模較大的情況,進而導致負擔加重,知識償債風險上漲。由于許多平臺都缺少變現能力,債務償還往往采用借新還舊的模式,且融資任務在逐漸增多,債務余額也就隨之累計。

          (四)投資收益風險較大

          從目前的的情況來看,平臺貸款普遍為項目貸款,而項目內容多為市政工程、公共設施等,其短期收益較低。除了這些項目之外,用于其它項目的貸款雖然能獲得一定的收入,但并不能達到自負盈虧,也很難確保短期收益。一些非經營性項目具有高投入、低收益、周期長的特點,在建設前期需要投入大量資金,項目完成后也難以產出穩定的現金流,導致很多項目無法自負盈虧。不僅如此,一些公共項目或公益性項目的定價、運營都會受到政府或社會的制約和管理,投資回報率也會隨之壓縮。

          (五)資金來源結構有待優化

          融資平臺主要面對這兩項巨大的壓力,一個是債務剛性兌付,另一個是經營資金續融。在這兩個壓力的影響下,后續資金的需求會不斷增大。通常,地方政府會給平臺相應的政策支持和資源支持,如特許經營權等等,其中土地是最重要的資源。然而,近年來我國征地拆遷、房產調控等工作在不斷推進,政府無法及時出讓土地,且土地出讓金波動較大,無法充分發揮償債的作用,資金來源問題日益加劇,為了降低風險,需要增加更弱有效的融資渠道。從平臺的角度來看,可以采取銀行借貸、信托基金等方式,但這些融資模式比較老舊,渠道單一狹窄且消耗的成本較大。

          二、地方政府融資平臺蘊含的風險

          (一)財政風險

          財政風險通常可以分為內生性和外生性兩種,通常地方政府融資平臺風險造成的地方財政風險都為外生性財政風險,其受到各類外部因素的影響,導致財政收入不穩定,進而不足以用于公共支出,造成許多財政難以運行,甚至影響區域經濟的發展。根據平臺的性質,地方政府的財政收入作為背書的,通常都是政府的間接債務、有債務、隱性債務,如果平臺無法在規定時間內償還相應的本金,那么政府則需要承擔救助義務,進而增加了地方財政的壓力。根據貸款規模,由于融資規模膨脹速度較快,進而導致償還壓力增加,平臺風險就會轉移到政府身上,造成政府無法單純依靠財政收入來進行剛性支出,進而出現更大的財政風險。

          (二)金融風險

          金融風險則主要包括商業銀行風險、影子銀行風險兩個方面。商業銀行本身就具有風險規避基因,研究表明,大部分融資平臺都采用銀行貸款的方式來獲取資金,銀行貸款所得資金在總資金中占了80%,平臺的負債率高企且過度依賴銀行貸款[3]。不僅如此,在融資的過程中,金融機構會受到利益因素的影響而不作為,進而造成許多項目缺少資金或資金到位較慢,或者有一些貸款會用在非公益項目中,其風險較高;影子銀行體系是一種信用中介體系,其與傳統的銀行體系不同,主要包括影子銀行機構、應用相關方法的傳統銀行機構或相應的產品等。從其產品流向來看,許多理財產品會流入融資平臺中的公司。相較于普通銀行貸款,該銀行的融資成本較高。通常,銀行的貸款的成本為7%,但影子銀行可以將成本提升到10-20%,平臺所需承擔的債務也就隨之加重。政府不會監控影子銀行的投資、融資活動,所以平臺財政情況的透明度降低,風險防范難度隨之加大。

          (三)經濟風險

          目前,我國宏觀經濟處于嚴峻的增長形式之中,資金比較緊張,經濟下行的壓力并沒有有效的降低。與經濟增長速度的提升相比,國家更注重經濟增長質量。近年來,我國GDP增速并沒有明顯提升,2015年的增長率為6.4%2016年為6.1%20176.3%20186.6%。其中,部分融資平臺在前幾年對基礎建設進行大規模投資,進而在近幾年得到了回報。可見,經濟增長下行壓力帶來了巨大的風險。反之,融資平臺本身的風險和問題也會影響經濟發展,二者相互依存和影響。

          三、地方政府融資平臺改革轉型的對策和建議

          (一)政企分離,向實體化轉型

          要實現地方政府融資平臺的改革首先要實現政府和企業的分離,做好定位工作,逐步轉向實體化。政府不論是在社會活動,還是在經濟活動之中都掌握著大量的資源和渠道,具有不可撼動的地位,且在融資平臺的運作、建設、投資等環節也扮演著十分重要的角色。本質來看,融資平臺就是政府舉債的延伸,雖然表面是法人企業,但具備準政府性質,并不符合公司的要求和形式,很多法人代表都由地方政府官員擔任。為了解決風險問題,就要對平臺進行改革轉型。第一,針對承擔房產開發、高速公路等商業項目的平臺,根據其現金流入的情況,可以采用經濟學原理進行運作,確保其可以參與市場競爭并且自負盈虧;第二,針對水電、暖氣、地下網絡、城市建設等半公益性且可以獲得一定收入項目的融資平臺,根據其收入情況,可以吸納更多社會資本,建立混合所有制企業,混合雙方可以進行利潤的共享,同時也需要共同承擔風險,采用契約化管理的模式,將PPP模式轉為合作公司模式;第三,針對公共體育設施、廣場、公園等公益性項目融資平臺,根據其投資規模大、建設周期長的特點,通常難以獲取現金,所以要吸引更多社會資本,發揮政府舉債的作用,將其從平臺中剝離,由政府進行債券融資的發行,將其作為政府的預算內容進行管理,由政府來承擔債務;第四,針對上述三種項目混合建設的融資平臺,其具有多元業務板塊,可以進行制度的逐步改進,采用母子架構,實施集團化管控模式。

          (二)公平競爭,向市場化轉型

          應該堅持公平競爭的原則,根據優勝劣汰的規律,逐步轉向市場化。要充分發揮市場在資源配置中的作用,在項目招標時,要堅持公平、公正的原則,為每個企業提供平等的競爭機會。在市場準入、政策優惠等方面,融資平臺應該和各個企業平等競爭,避免其擁有過多特權。在公共項目方面,要充分發揮失常調節作用,積極引入市場機制,包括技能證風險等等,在市場中加入各種市場參數,并以此為基礎進行運轉,進而實現市場統一,促進不同種類市場之間的調節和抑制。

          (三)優化融資平臺整體結構和信用

          結構優化包括資本結構和股權結構兩個方面。資產結構優化可以采取開展資產證券、注入優質資產的方式。資產證券化是一種出現較早的融資模式,能夠將固定資產盤活,比較適用于當前的融資平臺。融資平臺可以進行上市融資,也可以轉賣給適應部門,進而將投入到基礎設施中的資金轉化和釋放,以此提升資金流動率,進而更好的運用資金;針對需要保留且需要進行改革轉型的平臺,如果其本身資產負債過多或有很多不良資產,這可以根據法律規定注入一定的優質資金,以此進行產業結構的優化,使本金更加充實,從而增加平臺償還債務的能力。在股權結構優化方面,可以采用定增、上市、聯營、債務重組、協議轉讓、信托等方式。

          除了結構優化之外,平臺增信也十分重要。平臺增信可以分為內部增信和外部增信兩個方面。內部增信主要是通過制度優化、措施實施來提升債務償還能力,以此增加平臺的信譽度,具體包括資產抵押、回購證券條約、專項基金等方式;外部增信即采用債券增信的方式,包括抵質押擔保、信用準備金等等。可以增加第三方擔保公司的信息披露,起到教育投資者和警示投資者的作用。

          四、結語

              綜上所述,地方政府融資平臺是經濟發展的必然產物,在平臺建設的過程中,受到各類內在或外在因素的影響,往往會產生各類風險。為了規避這些風險,充分發揮平臺的作用,政府需要進行平臺的轉型改革,實現政企分離、實體化轉型、市場化轉型,可以采取公司改革、結構優化、增加信譽等措施。

          參考文獻:

          [1]丁斌.地方政府融資平臺公司市場化轉型發展研究[J].企業改革與管理,2018,339(22).

          [2]李銳.地方政府債務與融資平臺轉型問題研究[J].黑龍江金融,2019(1).

          [3]婁飛鵬.地方政府融資平臺轉型發展方向與路徑——基于上海城投(集團)有限公司轉型的案例研究[J].北京金融評論,2017(4).

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